Si legge sulla stampa in questi giorni, di presunte indicazioni date da alcune istituzioni europee tendenti all’abolizione delle Province. Eppure, a voler approfondire la questione, se tali indicazioni dovessero essere vere, risulterebbero in contrasto con quanto proprio l’Europa ha fino ad ora cercato di imprimere ai paesi membri. Ci riferiamo all’affermazione del principio di sussidiarietà che ha trovato nei trattati europei i primi riconoscimenti, per poi essere introdotto nel nostro ordinamento prima con le leggi Bassanini e poi con la modifica della Costituzione. Ricordo ancora i tanti dibattiti che sull’argomento si sono sviluppati: il principi di sussidiarietà veniva servito in ogni salsa ed in ogni occasione. Quanti concorsi lo hanno avuto tra i temi da sviluppare quante le domande su tale argomento!. Ebbene, ma cosa s’intende con tale termine in realtà? E perché viene in rilievo a proposito delle Province?
Etimologicamente, sussidiarietà ha un’origine latina, subsidium era il termine usato prevalentemente in ambiente militare che stava ad indicare la retroguardia pronta ad intervenire in aiuto alle coorti in prima acies. Propriamente significa “riserva di milizie”, offrire un aiuto solo in caso di necessità se coloro cui ricade di adempiere ad un dovere non sono in grado di farlo. Il termine ha poi avuto una sua più precisa definizione dalla filosofia per poi tradursi in concetti giuridici proprio grazie alle interpretazioni che ne sono state date a livello europeo, con riferimento prevalentemente alla sussidiarietà di tipo cosiddetta verticale, cioè la sussidiarietà che investe i poteri locali in una scala ascendente verso le istituzioni di livello superiore.
L’attuale conformazione dei diversi livelli istituzionali italiani, a seguito della riforma costituzionale del 2001, ha fatto sì che l’assetto dei poteri sia, in un certo qual modo, rovesciato. La Costituzione del 1948, attribuiva il potere amministrativo sostanzialmente allo Stato che aveva la facoltà di decentrare lo stesso agli enti territoriali. Con il principio di sussidiarietà, tale organizzazione è stata sovvertita. La Costituzione oggi individua nell’ente comunale il livello più immediato e vicino al cittadino dal quale si parte per risalire ai livelli istituzionali territoriali che lo comprendono. Lo Stato o le Regioni, nell’apprezzare le esigenze di carattere unitario che di volta in volta possono consentire l’attribuzione delle funzioni, devono attenersi oltre che al principio di sussidiarietà anche a quello di differenziazione e d’adeguatezza, rispecchiando quanto già previsto nell’art. 4 della legge n. 59/97. Il principio di differenziazione permette l’attribuzione delle funzioni amministrative non sulla base della tipologia dell’ente, ma in conformità a considerazioni che riguardano la dimensione demografica, le risorse e la capacità d’organizzazione possedute dai livelli di governo locale. Il principio d’adeguatezza, inoltre, specifica ulteriormente il principio di differenziazione perché impone una valutazione tra la funzione da conferire e la capacità dei livelli di potere locale di assolvere con la dovuta efficacia ed efficienza alla stessa. Questi criteri coinvolgono le Province nel senso che l’attribuzione di funzioni amministrative alle stesse deve trovare giustificazione nell’esigenza di assicurarne l’esercizio unitario nell’ambito del territorio provinciale, così come l’attribuzione delle funzioni alle Regioni deve trovare giustificazione nell’esigenza di assicurarne l’esercizio unitario nell’ambito del territorio regionale e così via. Tali livelli assumono, dunque, un ruolo sussidiario, intendendo con ciò un ruolo che interviene laddove è necessario un esercizio unitario della funzione perché affermare che si parte dal Comune non significa che questo ultimo comprende tutte le funzioni. E’ evidente, infatti, che alcune di esse saranno svolte opportunamente dal livello comunale ma potranno verificarsi casi in cui altre potranno essere esercitate solo da un livello superiore.
La Provincia, in questa “risalita” istituzionale, indiscutibilmente avrebbe dovuto assumere un ruolo principale abbandonando definitivamente quello tradizionale d’ente di decentramento statale. Le funzioni fondamentali, infatti, già le attribuiscono un particolare connotato che si arricchisce ulteriormente per il fatto di diventare l’ente privilegiato per il conferimento di funzioni soprattutto laddove s’incontrano problemi legati alla polverizzazione dei Comuni. L’ente avrebbe dovuto assume in questo modo un diverso ed importante ruolo che non è di sovraordinazione gerarchica ma sussidiario nei confronti del Comune. La sua posizione tra i livelli di governo locale, inoltre, si sarebbe dovuto fondare su competenze flessibili che il principio di sussidiarietà adatta al contesto istituzionale nel quale possono essere esercitate.
La necessità di un ente in grado di intervenire nell’esercizio di una funzione in maniera unitaria è avvertita, come dicevamo, particolarmente in ambiti territoriali dove sono dislocate piccole realtà comunali. La Provincia si può porre nella condizione ideale per l’esercizio di determinate funzioni anche perché rappresenta il livello più adeguato per mezzi ed organizzazione. La posizione privilegiata della Provincia nel ruolo sussidiario ai Comuni è esaltata dalla considerazione che l’ordinamento attribuisce alle Regioni ed allo Stato compiti soprattutto legislativi e di programmazione. L’esercizio delle funzioni amministrative che non è possibile in ambito comunale, pertanto, può essere individuato nell’ente intermedio che potrà soddisfare esigenze avvertite dalla comunità che in questo caso va intesa come comunità provinciale. Un ente come la Provincia, sganciata dalla realtà metropolitana, per le eventuali istituzioni delle Città metropolitane, esercita più efficacemente il suo ruolo d’ente di secondo livello ed è in grado di promuovere e coordinare attività nonché di realizzare opere d’interesse sovracomunale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo, coerentemente con le previsioni di legge.
La Costituzione riformata aveva rinnovato la fiducia alla Provincia garantendole l’esistenza a dispetto di chi sosteneva una sua inutilità. Il principio di sussidiarietà, con i principi di differenziazione ed adeguatezza giustificano ed impongono la presenza della Provincia tra gli enti locali. Ciò non esclude che in un futuro l’opportunità di un regime giuridico differenziato tra le Province che tenga conto sia di una diversa disciplina dell’organizzazione basata sull’entità delle funzioni amministrative attribuite alle diverse realtà provinciali, sia dell’attuazione delle Città metropolitane, cosa quest’ultima che necessariamente comporterebbe un ridisegno complessivo dei poteri locali.
Le riforme che si sono succedute nel corso degli ultimi anni, comunque, hanno già creato un quadro policentrico che si fonda sul valore democratico del riconoscimento delle comunità locali. Queste vanno intese come comunità che s’identificano in un contesto comunale, provinciale e regionale tali da essere considerate come un sistema che, ai vari livelli, è sussidiario allo stesso cittadino. Il rafforzamento del livello provinciale mette in condizioni di operare scelte di area vasta sul piano della programmazione e della gestione delle funzioni e dei servizi, andando oltre le possibilità che il singolo Comune può garantire. La Provincia diviene, infatti, il naturale ricevente delle nuove funzioni e dei nuovi compiti amministrativi che sempre di più si “avvicinano” ai cittadini. Tale processo è vero non solo per il livello tipicamente provinciale, ma anche comunale, laddove quest’ultimo, non avendo attuato processi d’aggregazione e risultando quindi inadeguato, sopperisce alle deficienze organizzative facendosi “aiutare” dalla Provincia. L’ente, in questo contesto dovrebbe essere coinvolto anche nel processo d’aggregazione dei comuni perché i compiti di programmazione e di coordinamento di sua competenza richiedono all’interno del suo territorio enti dotati di sufficienti risorse, in mancanza, la legislazione vigente prevede che, anche in via interinale, la Provincia eserciti le funzioni e i compiti destinati ai Comuni.
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